Право сопровождает людей в их общении друг с другом, охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности и постепенно расширяет границы своего воздействия на общественные отношения. Процесс правотворчества идёт постоянно, не останавливаясь, в любых исторических условиях. Знание того, как право создаётся и формируется, в чём суть правотворчества, необходимо не только для умозрительного понимания его сути, но и для правильного применения права, эффективного «пользования» правовыми нормами.

Правотворчество – творение, создание права, правовой нормы – процесс, который даёт жизнь праву, формулирует и оформляет его. Правотворчество предваряет существование права в его формальном и официальном виде.

В процессе правотворчества происходит выявление потребностей в нормативном правовом регулировании общественных отношений, в соответствии с этими потребностями – создание новых правовых норм, а также замена или отмена действующих. Но известно, что различные социальные группы имеют разные, иногда даже противоположные потребности. Так, первоочередной потребностью владельцев предприятий и крупной собственности будет защита своего дела, минимизация вмешательства государства в интересы бизнеса. Потребности социально уязвимых и малообеспеченных лиц, живущих на пенсии и пособия, состоят в том, что люди хотят получить от государства максимальную социальную защиту и помощь. Правом должны быть урегулированы сбалансированные между собой, общезначимые правовые потребности, важные для всего общества в целом или больших его групп и признанные значимыми государством.

Необходимо подчеркнуть, что правовая норма регулирует далеко не все общезначимые потребности, а только правовые потребности. Например, потребность получить вознаграждение за проделанную работу – правовая, а потребность достичь карьерных высот в своей профессии такой не является.

Итак, правотворчеством называется процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов в соответствии с существующими правилами.

Разновидностью правотворчества является законотворчество – процесс создания закона, начиная с идеи о нём, появляющейся в связи с выявлением правовой потребности, и заканчивая введением его в действие. Чтобы понять, чем правотворчество отличается от законотворчества, надо вспомнить, чем право отличается от закона.

Уже говорилось о том, что право представляет собой объективное явление, которое исторически вырабатывается в процессе человеческой деятельности. Оно порождается объективной необходимостью упорядочения отношений между людьми, их стабильности и определённости. Зафиксированная в правовых нормах модель поведения является социально типичной (нормальной), многократно и постоянно применяемой на практике. Законодательство же является категорией субъективной, оно создаётся правотворческими органами государства, исходя из своего понимания задач правового регулирования. Таким образом, категории «право» и «законодательство» не совпадают. Право не сводится к совокупности официальных законов, оно шире действующего законодательства, поскольку существуют общественные отношения, имеющие правовую природу вне зависимости от их закрепления в нормативных актах. Так, отношения по купле-продаже носят правовой характер даже в том случае, если не урегулированы нормой закона. Более того, иные законодательные акты могут не соответствовать правовым принципам, и тогда возникает противоречие между правом и данными актами. Например, если в законе будет записан дискриминационный запрет на приём на работу женщин, имеющих маленьких детей, этот закон подлежит отмене как неправовой. Поэтому создание законодательных актов органами государства не может осуществляться на произвольных основаниях или на соображениях целесообразности; в законе можно закрепить только те отношения, которые уже имеют правовое качество.

Таким образом, получается, что правотворчество – процесс формирования права, а законотворчество – процесс его формулирования. При этом закон призван быть точной формулировкой действительного, объективно возникшего и фактически существующего в обществе права. Законодатель в издаваемом им нормативном акте должен выразить нечто реальное, порождённое самими общественными отношениями, уловить возникшую потребность в правовом регулировании.

Как возникают правовые потребности? На их появление оказывают влияние разные факторы – экономические, политические, социальные и др. Всё это объективные обстоятельства, наличие которых влечёт необходимость правовых перемен. Многие из них действительно играют роль правообразующих факторов – из них впоследствии вырастет правовая норма. Другие факторы не имеют этого значения и не могут быть положены в основу правовой нормы. Если правообразующий фактор будет выделен ошибочно, это приведёт к тому, что изданная на его основе правовая норма не будет нужна, попросту не будет действовать. Есть факторы, действующие всегда: например, необходимость поддерживать общественный порядок. Есть такие, которые возникают как ответ на какие-либо события: например, катастрофа на Чернобыльской АЭС привела к необходимости урегулировать основания и условия получения социальной помощи ликвидаторам аварии, проживающему в заражённой зоне населению.

Государство в лице компетентных государственных органов осуществляет нормотворческую деятельность, создаёт законы и другие правовые акты. Существуют различные виды этой деятельности государства:

•  Признание и гарантирование в конституциях основных прав и свобод человека. Тем самым естественным и неотчуждаемым правам, приобретаемым человеком в любом обществе с рождения, придаётся статус действующего права и обеспечивается механизм их реализации.

•  Прямая нормотворческая деятельность государственных органов, в процессе которой принимаются нормативно-правовые акты разного уровня.

•  Ратификация (утверждение) международных договоров высшими органами законодательной власти государства. Тем самым нормы международного права включаются в систему норм национального права.

•  Признание (санкционирование) в качестве правовых тех или иных обычаев. Как уже неоднократно отмечалось, в Гражданском кодексе РФ установлено, что отдельные имущественные отношения могут регулироваться обычаями делового оборота. Это означает, что исторически сложившиеся правила поведения людей в сфере торговли или в других коммерческих отношениях имеют правовое значение и порождают правовые последствия.

Граждане государства могут непосредственно участвовать в правотворчестве в процессе референдума, т. е. принятия закона путём всенародного голосования. Решения, принятые на референдуме, обладают высшей юридической силой и не нуждаются в каком-либо утверждении государственных органов. Обычно на референдум выносят вопросы особой важности, касающиеся интересов граждан всей страны: например, предлагается высказать своё мнение о Конституции государства, о его государственном устройстве.

Деятельность государства по установлению норм права должна соответствовать ряду основополагающих принципов. Обычно выделяют следующие основные принципы правотворческой деятельности:

• Правовой прогресс. Данный принцип требует, чтобы вся правотворческая деятельность государства была максимально направлена на дальнейшее развитие и совершенствование действующего законодательства, утверждение прав и свобод человека, принципа верховенства права и других общепризнанных принципов права.

•  Законность. Смысл этого принципа состоит в том, что правотворческая деятельность государственных органов должна быть правильной по своей форме, осуществляться в рамках установленных в законах процедур, в соответствии с компетенцией субъектов этой деятельности.

•  Обоснованность. Правотворческая деятельность должна опираться на выявление определённой объективной потребности в правовом регулировании, соответствовать задачам устойчивого общественного развития. Кроме того, она должна быть основана на результатах научного изучения состояния действующего права и тенденций его развития, на идеях, концепциях и практических рекомендациях современной юридической науки.

•  Системность.Действующее право имеет строго организованное и согласованное внутреннее строение – систему права. Поэтому все вновь принимаемые нормы должны быть надлежащим образом согласованы со всеми уже действующими нормами, «встроены» в существующую иерархию, не должны противоречить принятым ранее нормативным актам.

•  Профессионализм. Заниматься правотворчеством должны компетентные люди, имеющие специальные знания как по существу правового регулирования, так и по юридическим вопросам, владеющие приёмами юридической техники. Низкий профессиональный уровень лиц, участвующих в процессе правотворчества, прямо отражается на качестве принимаемых ими актов. К процессу принятия законов обязательно должны привлекаться эксперты – узкие специалисты в сфере принимаемого нормативного документа и учёные-юристы.

Правотворческая деятельность состоит из определённых этапов (стадий). Это цепочка, состоящая из звеньев, имеющих чёткую последовательность и тесно взаимосвязанных между собой. Двигаясь от стадии к стадии, законодатель стремится, чтобы будущий правовой акт становился всё более конкретным, чётким по форме и по содержанию.

Как подчёркивалось ранее, предпосылкой создания закона обязательно является познание тех условий, фактов и обстоятельств, которые предопределяют появление правовой потребности и нуждаются в правовом регулировании. Поэтому в самом начале правотворческого процесса поэтапно осуществляется:

– накопление информации, изучение и выявление потребностей для создания правового акта;
– принятие решения о подготовке правового акта;
– разработка идеи, концепции будущего акта.

В течение этого периода определяются оптимальные пути выражения в законодательстве установленных общественных потребностей, избираются наиболее целесообразные методы воздействия на общественные отношения, прогнозируется эффективность этих действий и т. д.

Затем наступает период подготовки самого правового акта, разделённый, в свою очередь, на ряд этапов. Если речь идёт о подготовке такого важного нормативного акта, как закон, то эти этапы тщательно прописаны и детально регламентированы в других законах или регламентах деятельности законодательных органов власти.

Здесь следует вспомнить, что именно закон является определяющим звеном законодательной системы. В законах сформулированы самые важные и значимые правовые нормы, принимаемые только высшими органами государственной власти. Закон обладает высшей юридической силой, и любой иной правовой акт, противоречащий ему, отменяется в установленном порядке. Именно поэтому процессу подготовки закона уделяется огромное внимание: законы принимаются по особой процедуре, предусмотренной конституцией и регламентом парламента.

Рассмотрим движение законопроекта на примере организации законодательного процесса в высших органах законодательной власти Российской Федерации – Федеральном Собрании, состоящем из двух самостоятельных палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Правом законодательной инициативы, т. е. правом внесения предложения об издании закона, обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Определённые категории законопроектов могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Это законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счёт государственного бюджета: например, о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства. Такое заключение необходимо для того, чтобы не допустить принятия законов, влекущих за собой неоправданные государственные расходы, а также расходы, которые невозможно покрыть из имеющихся средств.

Обсуждение законопроекта в Государственной Думе проходит, как правило, в трёх чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством. В рассмотрении законопроекта обычно участвуют комитеты палаты. Профильный комитет, в котором законопроект готовился с самого начала, дорабатывает его в соответствии с замечаниями, высказанными в процессе чтений.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа её депутатов. При голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется согласие не менее двух третей голосов депутатов Государственной Думы.

Принятый Государственной Думой закон в течение пяти дней передаётся на рассмотрение Совета Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины членов Совета Федерации. Если закон не относится к числу тех, которые обязательно должны рассматриваться на заседаниях Совета Федерации, то согласие с ним может быть выражено путём молчаливого одобрения. Это значит, что в течение 14 дней федеральный закон просто находится в Совете Федерации, после чего считается одобренным. Участие Совета Федерации в одобрении закона в этом случае считается пассивным. Но закон может быть и отклонён Советом Федерации.

При отклонении Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой, может потребоваться преодоление разногласий между двумя палатами Федерального Собрания. Для этого из членов обеих палат создаётся согласительная комиссия, после чего закон подлежит повторному рассмотрению в Государственной Думе. В этой ситуации Дума может принять или отклонить предложения согласительной комиссии. В случае, если эти предложения не устраивают депутатов Государственной Думы, они могут преодолеть вето Совета Федерации и утвердить закон в его первоначальной редакции, повторно проголосовав за него двумя третями от общего числа своих депутатов. Так преодолеваются разногласия между палатами, и у Государственной Думы появляется возможность реализовать свою позицию.

Подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ – заключительная часть законодательного процесса. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется главе государства для его подписания. Президент должен принять своё решение в течение 14 дней. После этого глава государства либо подписывает закон, и он вступает в силу в установленном порядке, либо отклоняет его. Кроме того, Президент может отправить закон на доработку, вернув его в соответствующую палату. В случае наложения Президентом вето парламент может его преодолеть. Для этого он должен повторно рассмотреть законопроект и одобрить его большинством не менее двух третей голосов от общего количества членов Федерального Собрания.

Искусство формирования и формулирования законодательных актов называется законодательной техникой. Законодательная техника представляет собой определённую систему требований, необходимых при создании нормативно-правовых правил, законов и подзаконных актов. Это совокупность принципов, правил, приёмов и методов адекватного выражения определённого нормативно-правового содержания в форме текста правового акта.

Основные требования юридической техники, сформировавшиеся в законотворческой практике, состоят в следующем:

• Текст нормативно-правового акта должен максимально отражать его правовой смысл, отвечать принципам правового регулирования.

• Правовой акт должен быть оптимальным по форме, т. е. компактным и лаконичным при глубине и чёткости изложения нормативного материала. В нём не должно быть сформулировано ничего общеизвестного, но вместе с тем должны получить закрепление все необходимые элементы правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция). Как вы уже знаете, они не всегда прописаны в тексте статьи, но при этом всегда подразумеваются, легко «восстанавливаются » правоприменителем.

• Необходим учёт системного характера права: правовой материал должен быть взаимосвязанным, взаимосогласованным, обладать внутренним единством; каждый вновь принимаемый нормативный акт призван занимать своё, чётко определённое место в правовой системе, не дублировать уже существующие законодательные положения, не противоречить нормам действующего законодательства.

• Текст нормативно-правового акта должен быть надлежащим образом структурирован и изложен в логической последовательности в соответствии с общепринятыми правилами. Так, особо значимые нормативно-правовые акты начинаются с преамбулы, в которой определяются главные цели данного акта. Сначала излагаются общие нормы (нормы общей части акта), а затем более конкретные нормы (нормы особенной части акта). Нормы материального права предшествуют нормам процессуального характера. Структурные части текста нумеруются, выносятся соответствующие подзаголовки.

Правовой акт должен иметь соответствующие реквизиты: название акта, наименование принявшего его органа, дата и место его принятия, регистрационный номер, подписи соответствующих должностных лиц и т. д.

•  Изложение нормативного материала требует ясности, простоты и доступности языка, точности и однозначности используемых в нём понятий, терминов и формулировок. Чем совершеннее текст закона, тем меньше затруднений вызовет его реализация. В нормативных актах используется современный литературный язык, но не употребляются различные образные обороты, метафоры, аналогии, архаизмы и неологизмы. В целом нормативноправовой акт пишется официально-юридическим стилем, лаконично и строго, с использованием специальных юридических понятий.

Нормативно-правовой акт, написанный с соблюдением всех правил юридической техники, не должен вызывать трудностей в понимании, что существенно облегчит задачу следования нормам такого закона.

1. Проанализируйте приведённые ниже высказывания о правотворчестве.
А) Правотворчество – это деятельность компетентных государственных органов, общественных организаций, а также всего народа по установлению, изменению или отмене правовых норм.
Б) Правотворчество – завершающая стадия процесса правообразования, который идёт в недрах общества. Государство лишь надлежащим образом оформляет те правовые потребности, которые уже сложились.

2. История знает большое число удачных нормативно-правовых решений. К ним относится, например, Французский гражданский кодекс 1804 г., действовавший почти два столетия. Вместе с тем издавались и неудачные нормативные акты, так называемые «тупые» законы. В частности, в США законом штата Индиана запрещалось носить усы мужчинам, склонным к частым поцелуям. Опираясь на текст параграфа, выскажите предположения о причинах удач и неудач в указанной нормотворческой деятельности. Приведите примеры продуманных и недостаточно продуманных государственно-нормативных решений.

3. В США общественные организации борются за отмену «тупых» законов. Если бы вы вступили в эту борьбу, то какие шаги предприняли? Ответ поясните.

4. Представьте, что вы являетесь субъектом законотворческой инициативы. Куда вы направите подготовленный законопроект федерального значения? Укажите стадии его дальнейшего движения.

5. Изобразите в тетради схему «Виды правотворческой деятельности государства».

6. Регламенты палат Российского парламента устанавливают определённые требования к оформлению представляемых законопроектов. Так, регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ требует от субъекта законодательной инициативы наряду с текстом законопроекта представить:

Оцените эти требования с позиций изученных принципов правотворческой деятельности. Ответ поясните.

«Дух умеренности должен быть духом законодателя».

Ш. Монтескьё (1689–1755), французский философ-просветитель

«Мудрый законодатель начинает не с издания законов, а с изучения их пригодности для общества».

Ж.-Ж. Руссо (1712–1778), французский философ-просветитель