Избирательный процесс делится на следующие стадии: назначение даты выборов; образование избирательных округов и избирательных участков; формирование избирательных комиссий; составление списков избирателей; выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты или на выборную должность; предвыборная агитация; голосование и установление результатов голосования. Большое значение в избирательном процессе имеет финансирование выборов и предоставление отчётов о расходовании средств на эти цели.
Каждая из стадий избирательного процесса имеет чёткие правовые основы, образующие динамику избирательных действий всех участников избирательной кампании. Что же такое избирательная кампания? Согласно закону под избирательной кампанией понимается деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования решения о проведении выборов до дня предоставления избирательной комиссией, организующей выборы, отчётов об итогах голосования и расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.
Обратите внимание на обозначенный в определении период избирательной кампании. Он включает все стадии избирательного процесса. В этой связи многие учёные рассматривают понятия «избирательный процесс» и «избирательная кампания» как синонимы. В то же время они отмечают, что до начала выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты или на выборную должность избирательная кампания разворачивается не в полной мере. Только на этом и последующих этапах она приобретает свой истинный смысл. Ведь целью любой избирательной кампании является обеспечение каждым претендентом на власть максимальной поддержки избирателей.
Рассмотрим подробнее стадии избирательного процесса.
Назначение даты выборов и начало избирательной кампании. Началом официальной избирательной кампании является назначение даты выборов. При этом обеспечивается соблюдение сроков полномочий выборного должностного лица или органа. Как уже отмечалось, согласно поправкам к Конституции РФ (декабрь 2008 г.) срок полномочий Президента России увеличен с пяти до шести лет, а Государственной Думы РФ – с четырёх до пяти лет. В законах определено, кто имеет право назначать выборы. Например, выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации, а выборы Государственной Думы – Президентом РФ. В субъектах Российской Федерации дату выборов законодательного собрания назначает глава администрации субъекта. Аналогичный порядок действует и в муниципальных образованиях. Здесь главы муниципалитетов (высшие должностные лица) назначают дату выборов представительного органа власти. В свою очередь, представительный орган назначает дату выборов высшего должностного лица. Выборы назначаются, как правило, на первое или второе воскресенье марта или октября года, в котором истекает срок полномочий выборного органа прежнего созыва.
Образование избирательных округов и избирательных участков. При проведении выборов образуются избирательные округа – территория, от которой непосредственно гражданами избирается депутат (депутаты) или выборное должностное лицо (выборные должностные лица). Напомним, что избирательные округа могут быть многомандатными (от каждого округа выбирается несколько депутатов) и одномандатными (от каждого округа избирается только один депутат). А выборы Президента РФ, равно как и выборы депутатов Государственной Думы (согласно закону от 2005 г.), осуществляются по единому избирательному округу, которым является вся территория страны. Не случайно этот единый избирательный округ получил название федерального округа.
В отличие от избирательного округа, который является единицей избрания, избирательный участок – это территориальная единица, образуемая для проведения голосования и подсчёта голосов. Участки создаются в пределах избирательного округа и не должны пересекать его границ. Они обычно располагаются в каком-либо общественном здании, чаще всего в здании школы. Избирательные участки должны включать не более 3 тыс. избирателей. В местах временного пребывания избирателей (в больницах, санаториях и пр.), в труднодоступных районах, на судах, находящихся в плавании, могут образовываться небольшие избирательные участки. Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. Однако в некоторых воинских частях согласно закону могут создаваться и отдельные участки. Каждому избирательному участку присваивается определённый номер. Списки избирательных участков с указанием их границ, адресов и номеров публикуются в местной печати.
Формирование избирательных комиссий. Подготовку и проведение выборов в России призваны осуществлять избирательные комиссии: Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК РФ, Центризбирком), избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и др.) комиссии, участковые комиссии. Они формируются в основном органами государственной власти или местного самоуправления, но действуют независимо и самостоятельно от этих органов при их активной поддержке. Например, властные органы обязаны давать ответы избирательным комиссиям на их обращения, предоставлять помещения, транспорт, средства связи, сведения, необходимые для работы, и пр.
Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и открыто под руководством Центральной избирательной комиссии РФ. Она назначается сроком на четыре года и включает 15 членов. Каждый из них должен иметь, как минимум, высшее юридическое образование, а лучше учёную степень в области права. Столь высокие требования к профессиональной подготовке членов Центральной избирательной комиссии обусловлены сложностью и ответственностью стоящих перед ней задач. Так, ЦИК РФ возглавляет реализацию федеральных целевых программ, связанных с проведением выборов, обучением избирателей, повышением уровня подготовки членов избирательных комиссий. Ею устанавливаются образцы или основные нормативы избирательных документов, издаются разъяснения и инструкции по применению федеральных законов о выборах, отменяются противоречащие закону постановления комиссий, рассматриваются жалобы избирателей. Иными словами, Центральная избирательная комиссия не только помогает другим комиссиям, но и контролирует их. Кроме того, она распределяет выделенные государством для выборов финансовые средства, а также эфирное время между соперниками на федеральных выборах. При этом проводится в жизнь принцип равенства всех участников предвыборного марафона.
Составление списков избирателей. Все граждане-избиратели заносятся в списки по участкам. Списки составляются избирательными комиссиями на основании данных, представляемых главой муниципального образования, командиром воинской части и др. Эти сведения направляются в участковые избирательные комиссии, проверяются и уточняются, после чего представляются для публичного ознакомления. Каждый гражданин может быть включён только в один список избирателей. При обнаружении неточностей, ошибок, пробелов избиратель вправе заявить об этом в участковую избирательную комиссию, которая в течение 24 часов с момента обращения (в день голосования – двух часов) должна принять решение и дать ответ заявителю. Решение может быть обжаловано в вышестоящей избирательной комиссии или в суде. Суд рассматривает заявление в трёхдневный срок, а в день выборов – немедленно.
Выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты или на выборную должность. Право выдвигать кандидатов для избрания в представительные органы (например, в Государственную Думу, законодательное собрание субъекта РФ, муниципальное собрание), на различные должности (например, Президента РФ) реализуется неодинаково. Всё зависит от статуса этих органов и должности. В целом таким правом пользуются граждане (включая самовыдвижение) и политические партии.
Для успешного функционирования и развития российских политических партий, усиления их роли в обществе в 2001 г. был принят Федеральный закон «О политических партиях», а в последующем – ряд поправок к нему. В своё время допускалось существование партий численностью 10 тыс. членов. Постепенно повышались нормативные требования к организации и деятельности партий. Начиная с 1 января 2007 г. партии, не отвечавшие требованиям закона, подлежали ликвидации по суду. Согласно внесённым в законодательство очередным изменениям в 2009 г. партия, в частности, должна насчитывать:
– с 1 января 2010 г. до 1 января 2012 г. – не менее 45 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации она должна иметь региональные отделения численностью не менее 450 членов; в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 200 членов партии;
– с 1 января 2012 г. – не менее 40 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации она должна иметь региональные отделения числен¬ностью не менее 400 членов; в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 150 членов.
Изменившиеся требования к партиям способствовали тому, что наиболее влиятельные из них стали ещё сильнее, а слабые прекратили своё существование и незаметно сошли с политической арены. В настоящее время на политической сцене России действуют несколько политических партий. Большинство из них прошли испытание временем: не раз избирались в представительные органы власти, образуя устойчивые партийно-парламентские фракции.
Партии выдвигают кандидатов (списки кандидатов) на своих съездах и конференциях. Согласно новому законодательству кандидатом от партии может стать и беспартийный россиянин, если его поддержат 10 членов региональной ячейки, а затем его кандидатуру одобрит региональная конференция или федеральный съезд. Можно выдвинуть не более одного кандидата в представительный орган в каждом одномандатном округе. В многомандатных округах обычно закон разрешает выдвигать от партии большее число кандидатов, чем число кандидатских мест. Причина в том, что возможно сокращение числа кандидатов до голосования, снятие ими своих кандидатур.
Партийные списки имеют федеральную и региональную части. В первой указывается тройка лидеров партии, во второй – наиболее известные авторитетные граждане – члены партии. Состав партийных списков должен быть полностью открыт для избирателей. Выдвинутый кандидат (список кандидатов) регистрируется соответствующей избирательной комиссией. Для такой регистрации необходимо собрать установленное законом число подписей избирателей либо внести избирательный залог – определённую денежную сумму. Однако закон не всегда позволяет выбрать то или другое. Например, на выборах в Государственную Думу возможны оба варианта, а на выборах Президента РФ разрешён только сбор подписей. Партии, представленные в Госдуме, освобождаются от необходимости как сбора подписей, так и внесения залога – им достаточно представить свой список кандидатов.
Предвыборная агитация. Каждая партия или кандидат стремится завоевать как можно больше голосов избирателей. Предвыборная агитация – это и есть деятельность, имеющая целью побудить избирателей к участию в выборах, к голосованию за тех или иных кандидатов, те или иные списки кандидатов.
Кандидат, политическая партия выдвигают свою предвыборную программу (обещания) – совокупность положений, направленных на решение важных проблем страны, региона и пр. Она даёт представление избирателю о том, в каком русле будет осуществляться работа по улучшению его жизни в случае победы кандидата, партии на выборах. Не случайно между претендентами на власть идёт острая конкурентная борьба. Каждый стремится довести до избирателей положительную информацию о себе, своей программе и её преимуществах по сравнению с другими, ответить на критику со стороны своих оппонентов.
В период предвыборной агитации проводятся массовые мероприятия: собрания, шествия, публичные дискуссии, пресс-конференции. Широко используется политическая реклама, показываются видеофильмы о кандидатах, распространяются листовки и другие агитационные материалы. Закон запрещает размещать эту продукцию на памятниках и зданиях, представляющих историческую или архитектурную ценность. Запрещается также распространять и анонимные материалы.
При проведении агитации всем кандидатам, политическим партиям должны быть обеспечены равные условия. С этой целью им предоставляется одинаковый объём бесплатного эфирного времени на каналах радио и телевидения, а также одинаковый объём печатной площади в периодических изданиях. Наряду с выделенным бесплатным временем и печатной площадью претендент на власть может купить дополнительное время и печатную площадь за счёт средств из своего избирательного фонда. При этом также должны соблюдаться условия равенства: одинаковые цены, равное место в газете, приемлемое время суток для выхода в эфир.
Предвыборная агитация прекращается за сутки до дня голосования.
К сожалению, предвыборная борьба не всегда ведётся с соблюдением установленных правил. Регистрируется немало случаев их нарушений, в том числе дезинформация и попытки запутать избирателя.
Голосование и установление результатов голосования. Избиратель в день голосования приходит на избирательный участок, получает избирательный бюллетень и отмечает в нём тех, кого желает избрать. Он не вправе голосовать «против всех», ибо эта графа избирательного бюллетеня отменена. Бюллетени опускаются в урну для голосования. После завершения времени, отведённого на голосование, участковая избирательная комиссия под контролем наблюдателей распечатывает урны и производит подсчёт голосов.
Согласно поправкам к действующему законодательству ликвидирован порог явки избирателей. Иными словами, независимо от того, сколько избирателей придут на избирательные участки, выборы признаются состоявшимися.
Несостоявшимися будут признаны выборы, если: 1) ни один федеральный список кандидатов не получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании; 2) все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей.
Выборы признаются недействительными, если нельзя с достоверностью установить волю избирателей из-за нарушений, допущенных при проведении голосования или установлении итогов голосования. Недействительными могут быть признаны выборы и по решению суда.
Результаты выборов, как отмечалось в предыдущем параграфе, определяются в зависимости от избирательной системы. Напомним, что при пропорциональной системе выборов в Государственную Думу партии должны преодолеть 7%-ный барьер. Пока этот барьер не отменён, т. е. к распределению депутатских мандатов допускаются партии, набравшие 7% и более голосов избирателей. Вместе с тем по предложению Президента РФ законодательно закреплено, что партии, набравшие от 5 до 7% голосов избирателей, получают в парламенте страны 1–2 мандата. Один мандат получают те партии, за которые проголосовали от 5 до 6% избирателей, и два мандата – партии, набравшие менее 7%, но не менее 6% голосов. Эта новация является гарантией представительства интересов на федеральном уровне тех избирателей, кто пришёл на выборы и проголосовал за так называемые малые партии.
Однако их голоса исключаются при вычислении избирательного частного – количества голосов избирателей, приходящихся на один мандат. Простейший способ его определения состоит в том, что сумма голосов избирателей делится на 450 – число распределяемых депутатских мандатов. В случае передачи мандатов партиям, за которые проголосовали от 5 до 7% избирателей, сумма голосов избирателей будет делиться на число депутатских мандатов, оставшихся после передачи, например на 447, 448 или 449. Полученный результат и есть избирательное частное. Затем число голосов, полученных каждой партией, преодолевшей 7%-ный барьер, делится на выявленное избирательное частное. Полученная целая часть – число депутатских мандатов данной партии. Если при этом остаются нераспределённые мандаты, проводится их вторичное распределение. Оставшиеся мандаты передаются по одному тем партиям, у которых оказывается наибольшей дробная часть (остаток).
Распределение депутатских мандатов проводится дважды: сначала между партиями, а затем внутри партийных федеральных списков.
Итоги голосования официально публикуются соответствующей избирательной комиссией, в масштабе России – Центризбиркомом. Избранные депутаты регистрируются и им выдаются удостоверения. Избирательная комиссия, организующая выборы, представляет отчёт о расходовании средств бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.
Итак, рассмотрены все стадии избирательного процесса. В дальнейшем, в курсе обществознания, мы вернёмся к этому материалу при изучении политических технологий избирателя.
1) Какие стадии избирательного процесса вам известны? 2) Что такое избирательная кампания? 3) Что такое избирательный залог? 4) Как осуществляется финансирование выборов? 5) Какие виды юридической ответственности предусмотрены за нарушение законодательства о выборах?
